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民國早期山西村治的理論與實踐

  當前政治學、社會學界一個熱點問題是關于村民自治的研究。改革開放以后,在中央政府的推動以及憲法和有關法律保障下,各地先后開展村民自治活動,村民獲得民主選舉、民主監督、民主決策等對村莊公共事務的相對自決權。黨的十五屆三中全會還肯定了村民自治是中國共產黨人領導中國農民的又一創造。而這似乎形成了這樣一種觀點:即放手讓村民進行自我管理的基層自治活動是1980年代改革開放以后才出現的。
  其實歷史資料表明,早在民國早期中國大陸就有過所謂“村治”的實驗[1][1],并且在當時成為學術界爭論的一大熱點。南京國民黨政府成立以后,曾以在全國較早進行村治實驗的山西村治模式為藍本向全國各地推行到村治實驗(雖然后來村治很快被所謂剿匪而設置的保甲體制所代替)。從歷史起源來看,山西村治無疑在當時具有制度創新的意義和地位[2][2]。本文試圖考察山西村治的緣起、發展及其歷史意義。

  一、山西村治的緣起與發展

  從地域上來看,中國的村治經歷了“翟城村→定縣→山西→全國”影響逐步擴大的四個階段。最早的村治當屬清末河北定縣的翟城村治,這是由當地鄉紳米迪剛兄弟組織進行的農村改良實驗,取得較大成功。當時孫發緒任定縣縣知事,積極支持翟城的村治事業,并在全縣推行村治,為定縣爭得“模范縣”的稱號。當時的黎元洪總統因孫發緒“所辦模范村錚錚有聲”[3][3],便委任其為山西省長。孫發緒就任后特別注意村治,逐漸嘗試著將定縣的村治模式移植到山西。然而,孫發緒任職不久即因政爭去職,離開山西。

  如果說中國村治的最初萌芽是在定縣翟城,那幺將這種村治的影響擴大到全國的,則是閻錫山主政山西以后的事情了。1917年孫發緒離開山西以后,閻錫山繼任山西省長,繼續村治模式的探索與嘗試。延續村治的政策,不僅與保持當時政策穩定性、連續性有關,而且也與閻錫山本人對農村管理的思想有關。一個非常有意思的事情是,不管是定縣翟城的米氏兄弟,還是閻錫山,早年都曾留學日本,日本農村管理體制的有序性和有效性無疑對他們都產生一定的示范作用。我們可以大膽推測,中國農村村治很大程度上是從日本移植過來的。這種移植與當時或更早時間晚清新政中對地方自治制度從日本移植有很大的歷史關聯性。 從歷史發展來看,山西村治經過了官辦村政時期和村民自辦村政時期兩個階段:首先由山西政府編行村制,劃定村界,并建立了“村—閭—鄰—農戶”四級的村級組織管理體系;其次“把政治放在民間”,村治主體由政府轉向村民,村治也就發展到村民自辦村政階段。

  (一)編村(村制)—官辦村治時期

  當時正值北洋軍閥內部派系紛爭,國內政局混亂。閻錫山深知要想施展自己的政治抱負,還缺乏相當的實力。于是他退守山西,從政治、經濟、軍事等各個方面積聚實力,開始了其十年建設時期。在“保境安民”的口號下,閻錫山于1917年10月發表“六政宣言”,推行水利、蠶桑、植樹與禁煙、天足、剪發(男人剪辮子),后來又增加種棉、造林、畜牧,合稱“六政三事”。1918年 4月以后,閻又推行積極發揮民眾作用的“用民政治”,提倡發展民德、民智和民財,[4][4]并將“六政三事”作為“用民政治”的重點內容。

  為了推行“六政三事”,閻錫山動用了官方的力量,采取行政手段強制實行。他先后設立六政考核處和政治實察所等專門機構,負責有關政事的考核與監督。他還設計了“用民政治的構造”,即“行政網”。在他看來,“大凡世界各國,其行政網愈密者,其政治愈良好、愈進步”,“故欲期政治得良好之結果,須先從極密之行政網起。鄙人現在亟亟于編村制,意欲由行政網不漏一村入手,一村不能漏然后再做到不漏一家而一人,網能密到此處,方有政治可言”。[5][5]他還認為,“村者,人民聚集之所也,為政不達諸村,則政乃粉飾,自治不達于村,則治無根蒂,舍村而言政治,終非徹底之論也。”[6][6]

  基于這種理念,閻錫山便著手實行“村制”,建立以村為單位的行政統治網,強化基層行政組織的作用和力量,以便進行有效統治。1917年10月,山西省署頒布《各縣村制簡章》,進行戶口調查,編行村制,劃定村界。具體方法是,一村村民300戶者設村長1人,村副1人。多于300戶者酌增村副,便至多不得超過4人,少于三百戶者只設村長1人。[7][7]村長副的主要職責是“上傳下達”。后來在編村的基礎上又設立了閭和鄰:每5家為一鄰,設鄰長一名;每25家為一閭,設閭長一名,閭長在村長副之下,受其指揮。至此,建立了村—閭—鄰—農戶四級的村級組織管理體系。村制的推行,使得山西建立了上下貫通、應用自如的行政網絡,為其政策法令的貫徹執行奠定了組織基礎。

  我們知道,自古“皇權不下縣”,也就是說在中國封建帝制時期,縣為最基層的政權機構,在縣政權之下,國家由于無法支付高昂的管理成本,再加上國家政權對縣下的鄉村社會只實施維護社會治安、征發賦役之功能,因此無力也沒有必要在縣下再設立行政機構。這樣一來,縣級層面就成為國家政權力量與鄉村自主性力量的邊界,國家政權與鄉村自主性社會力量之間彼此達成共識和默契。這種格局一直延續到晚清。辛丑之變不僅使清王朝欠下巨額的賠款,而且也使滿清政權在人們心目中的合法性地位受到質疑。為了償付賠款,王朝政權加大了對鄉村社會的汲取力度,尤其是不分時令不限額度的攤款使國家與鄉村社會的關系更加緊張。同時發展為實業,修橋鋪路,興辦社會教育,建立警察保衛系統,等等,使國家更有理由越過原來默認的邊界,向鄉村社會介入,設立各種組織。清末新政時這種介入往往以“地方自治”的名義展開,盡管晚清政權垮臺了,后來的民國政權也沒有中斷以“地方自治”名義進行的國家介入鄉村社會的歷程,這種歷史事實被學術界稱為“國家政權建設”過程(Nation-building)。閻錫山在山西全省進行的編村,從組織體系上完成了機構構建設過程,并且想利用這一組織網絡動員廣大村民發展“六政三事”。

  按照原來的設想,“六政三事”無不有利于廣大的村民,但是由于宣傳不當,缺乏一支實施村治的廉潔高效的隊伍,再加上強迫命令,導致村民對“六政三事”既不主動,也不積極;既不理解,也不配合。這些問題使閻錫山認識到,“六政三事”僅憑官方力量,運用強制性的行政措施根本無法達到預期目的,他不得不承認“六政三事”是“治標之舉”,而非“治本之政”。[8][8]

  (二)“村本政治”—村民自辦村政

  雖然編村制取得了一定的成效,但“晉省之村制,雖奠粗基,然為村本政治之初步,乃官治提倡村制之時代,而尚非村民自辦村政之時代也。”[9][9]閻錫山也認為,這只能算作“粗治”,于是提出了“把政治放在民間”的主張,“說到辦法一方面,放在民間這句話,究竟是放在縣對呢?還是放在道對呢?我以為縣、道都不對,放在村頂對,所以我名之曰“村本政治”。以一村為單位,組織成有機的活體,使人民有自動的能力。“[10][10]這就是要以村為基本政治單位,實行“村本政治”,是村制的繼續和發展。因為在閻錫山看來,“一省以內,依土地之區劃,與人民之集合,而天然形成政治單位者,村而已也。村以下家族主義失之狹,村以上之地方團體失之泛,唯村則有人群共同之關系,又為切身生活之根據,行政之村舍此莫由。”[11][11]1922年改進村制,開始“村民自辦村政之時代”。在村民自辦村政過程中,山西村治的各項制度設施趨于完備。具體來說:

  1,村民議事機構-村民會議

  作為全村的民意機關,村民會議的職權包括選舉村長副及村監察員、息訟會公斷員;議決縣區政府交辦的各種事項,議定和修改村禁約及村規,村長副、村監察委員會以及20人以上村民提交的事項也往往由村民會議議決。村民會議的運作機制是,一家出一人,或按成年男子全數到會,所議事項的決策權由村民會議還是村長副決定,“均聽各村先定辦法,遇有爭執,區長或知事為之解決。”[12][12]設立村民會議與以往習慣不無關系,晉省遺風“遇是無不公開商辦,村民會議,亦即承此習慣擴充而集合之”。[13][13]至于村民會議的章程,“由各村自定,暫以習慣而行,不以成文法繩之。”[14][14]

  2,村政的執行機關-村公所

  村公所是執行村務的行政機關,一般由7人組成,包括村長副及閭長。根據有關規定,村公所在村務決策時,實行合議制,即“必須以合議制多數議決以執行”;但在執行村務時則采用分權制,由閭鄰長互選數人,分司村款、保衛團、積谷、學務等各項事務。[15][15]這種制度設計對于我們當前村委會的決策與執行機構都有一定的借鑒意義,也就是說,我們也可以借鑒山西村治的做法,將決策與執行分開,采用不同的原則。

  3,村禁約—村之“憲法”

  村禁約是“保障好人,制裁壞人”的自治方法,閻錫山稱之為“村憲法”,由村民會議制定,“乃全村共守之信條”。凡是妨害公共安寧秩序、妨害公共事務、交通衛生以及他人財產身體,以及按照一村風俗應禁止的事,由縣區人員根據村禁約的規定以及執行簡章,幫助各村召開村民會議。各村的村禁約沒有統一的定法,“議定禁約,要在適合其村情,及能使人人共守,故各村村禁約,大綱相同,綱目各異。但求適合村情,不取統一之定法也。”[16][16]凡是違反禁約者,就要受到制裁,但制裁的執行過程不能由村長副自行決定,必須由村閭長7人以上合議處理。如果閭長不足7人,必須加入鄰長共同商量。對于因違犯村禁約而所罰之款項將作為村費,納入村財政,以維護村公所的正常開支。

  4,村財政

  村財政是一村命脈。根據當時的規定,村民會議選出2個公正廉明之人,專門管理村款,其中一人管賬,一人管錢。凡是村里的開支,必須經管理村款人員之手。管賬人員必須對于村款的收支隨時登記,注明日期,每月結算一次,如村款過于簡單,可三月結算一次,至年終時再總結一次。[17][17]村長副對于村款的開支,是村財政的主要內容,也是村監察委員會監督的主要內容之一。村長副在每年春節20天內將上年村款的帳簿,送交監察員檢查。監察員檢查完畢后,會同村長副“開列清單,連名公布”。如果發現村長副有貪污舞弊的情況,上報縣區,進行查辦。村財務公開的制度使村長副對村款的開支受到強有力的監督與審查。

  5,村監察委員會

  監察委員會是村民行使監察權的機關。為了能正確公正地行使監察權,由村民會議選出5-7個“公正廉明之監察員”,采用“多數會議之制”,處理會內事務。監察員的職務是“專司清理村公款,有無浮濫,糾察執行村務人員能否盡職”。為了使監察員充分了解并正確行使其職權,山西各縣的村監察員在每年改選后的一個月內,由各縣分區(或段)進行訓練。

  6,息訟會

  息訟會是平息訴訟的專門性調節機構,旨在化解百姓紛爭,穩定地方秩序。息訟會由村民會議推舉出來的公斷員5-7人組成,互推會長一人。處理事件時,取決于多數公斷員的意見。如果正反票數相等,則由會長決定。兩村人民發生爭執時,由兩村的公斷員組成臨時公斷會,共同處理。息訟會只是一個調節機關,所作出的決定沒有法律強制力。凡是遇到爭執事件時,必須雙方請求調處,才由息訟會公斷。不愿公斷或不服公斷的,可以起訴。

  7,保衛團

  設立保衛團的目的在于抵御外來盜匪,維護地方治安。按照當時的規定,村中18歲以上35歲以下的壯年男子都被當作團丁,輪流巡邏放哨,“稽查聯防”。保衛團由下至上分為牌、甲、村團、區團、總團五級組織,經常進行訓練。訓練的內容有精神和技術兩個層面,精神上的訓練就是使團丁都知道,“團結好人,保衛地方,為應盡之責任。[18][18]技術上的訓練主要是“拳術與八法槍手擲彈諸技”的操練,旨在使團丁有團結自衛的技能。

  8,整理村范

  整理村范與村禁約互相配合,“以村范開其先,以禁約善其后”。[19][19]整理村范的方法主要采取勸導說教的方式,分宣傳、調查、處置三個步驟進行。1,辦理村政人員達到一個村時,先集合村民及村閭鄰長,將宣傳和講解整理村范的意義和好處。2,宣傳之后,就要挨家挨戶調查,將村中的各項嫌疑人(時稱“壞人”)均逐一查明,然后登記造冊。[20][20]3,對這幾項壞人檢舉完畢后,把他們召集到村公所分別給予處置。處分以悔過自新為主,情節較為嚴重的,也只處取保監視。對失學兒童因學校不便而失學的,由縣督飭村長副添設學校;無故失學者勒令入學;因貧困失學的,命其農閑時入學,或免收學費。

  閻錫山希望通過以上各項村治設施,試圖達到“村村無訟,家家有余”的目的。那幺,閻錫山又是通過什幺途徑和手段執行這些制度和內容的呢?

  二、推行村治的主要機構和措施

  (一)主要機構

  1922年9月,閻錫山在省長公署內增設村政處,作為推行村政的領導機構,村政處設下分總務股、考核股和禁煙股。總務股主管本處一切事務,考核股負督促考察總責,禁煙股主管禁煙法令。同時,還將全省劃分為幾個區,每區大約管轄八、九個縣,在考核股下,設置區主任,三個月輪換一次.各縣按村莊的距離遠近以及人口多寡分為若干小段,設小段主任,由區長、承政員、承審員、主任員、實業技士、宣講員、視察員、警佐、巡官等兼任。小段主任可以直接管到村、閭、鄰,一直到戶。1926年12月,又將分區的主任制改為股長、股員制,專門負責考察各縣村政成績。另外還派有村范委員,每縣一人,經常幫助縣區督導。縣知事和小段主任每月要下鄉20天。

  (二)主要措施

   閻錫山深知在當時的歷史條件下實行村治的難度,除了設立了九層之多的機構體系外,為了保證、督促村治的順利進行,還采取如下措施:

  1,搞試點,分批進行。1922年春,先在陽曲、榆次、太原三縣及省城市區試辦,6月又推廣到平定、壽陽、太谷、忻縣、定襄等五縣。可以說這一階段是村治的試辦期。

  2,分等。分等就是根據一定的標準將村分為不同的類別和等級,并對其實施不同的措施。當時分等的標準主要有三種:村情的好壞、村治成績的優劣以及關注村情的程度。1,按村情的好壞,將全縣的村莊分為三等:村閭鄰長能夠主動配合,各項嫌疑人全部改好的,為村情好的村,可以每三月視察一次;如果村閭鄰長的工作還有待提高,各種嫌疑人尚未完全改好,可以一兩個月整理一次;如果村情不好,村閭鄰長“自治”程度不高,各種嫌疑人多數沒有悔改,必須每月整理一次。2,所謂按村治的成績分等,就是把每縣的各村村政按成績的好壞,分為甲乙丙丁戊五等,每年公布一次。3,按關注程度來劃分,就是分為特別注意和普通注意兩等,特別注意又分為縣長注意和縣區人員注意;普通注意又分為村閭鄰長注意和縣區人員幫村閭鄰長注意。這樣針對不同的村,施予不同的措施,特別是對于那些村情較差的村,則派縣區人員和閭鄰長重點辦理。 3,宣傳、協助與考核監督。為了配合村政的開展,閻錫山先后制定《人民須知》和《家庭須知》,省政府還出版發行村政方面的書刊,廣為印發。為了動員更多的社會力量投入村政建設,閻錫山一方面下派負責村政的工作人員入村向村民講解村治的好處,另一方面集合城內的官紳商學、男女老少甚至各村的小學生動員講演游行,目的是消除人民對村治的疑慮和障礙。為了加強對村政考核監督的力度,在推行村政之初,省政府的村政處設有考核股,分轄十二區,掌握全省105個縣村政的調查與考核。同時還向每縣派整理村范委員一人,其職責是協助指導和檢查實情。[21][21]

  三、山西村治實施的效果分析

  由于山西村治在當時曾風光一時,山西獲得“模范省”的稱號,吸引了很多學者和政府官員到山西實地調查參觀。這些學者和官員為此撰寫的有關山西村治的感想、評論和調查報告,為我們了解當時山西村治的實施情況提供了歷史性資料。

  (一)積極方面

  首先,山西村治在治安方面取得很大效果。“山西盜匪素少,現在實為全國最安靜最太平的地方。此其原因很多,而得力于村政的亦不小。”《村治》月刊也曾發表文章說,“試行以來,人民利之,全省人民,各有相當生產,故盜匪絕蹤,窮乞罕見,社會秩序為各省所不及。他如獄訟不繁,交通便利,亦為極卓著之成效,此皆人所共見者也。”[22][22]

  其次,文盲減少,識字的人增多。據當時山西省的一份官方報告稱,全省義務教育兒童入學率平均在75%以上,有數縣在80%以上。山西義務教育之所以推行順利,一個很重要的原因在于,教育經費由村民按照地畝及其家資比例分攤。村民負擔教育經費,所以不愿使其子女放棄入學的機會和權力。再者失學兒童為整理村范所規定的幾種嫌疑人之一,村長副及其閭、鄰長負責調查失學兒童,強令其入學,所以山西兒童入學率較高,識字的人較多。 第三,農民受到鍛煉,參與意識增強。通過實地調查,茹春浦發現至少有半數以上的村民參加村民會議。村民們表示,除農忙外,開會時均能到場。而且也知道召開村民會議的目的在于選舉村長副、息訟會公斷員、村監察員等辦事人員。不識字的農民可以請識字的人代寫選票,也可以用舉手的辦法表示贊成某個人當選。多數農民都認為村民應自己辦理自己的事,村民會議即系辦理自己的事的機關,因為有村民會議,官吏不能隨便壓迫人民,而村中均系好人辦事,壞人亦不敢作壞事。據古城村的村長說,參加村民會議的村民出席均爭自發言,爭自數日說明本身的痛苦,及其本村應興應革的事項,往往引起辯論。[23][23]由此可知,村治的實踐多少使村民的參與意識增強,與過去相比總算有了很大進步。

  (二)消極方面

  民國時期的山西村治盡管有許多做法值得稱道,但在實際推行過程中仍然有些不盡完善的地方,并且各地農村存在很大的差距。具體來說:

  首先,從村民會議的執行情況來看:根據山西省1927年8月18日村民會議簡章規定,20歲以上的村民須參與村民會議[24][24],如果村民無故不參加村民會議,將受到一角至一元的懲罰。在這種懲罰約束機構的作用下,許多村民被迫參加村民會議。有的村莊多數村民不知村民會議為何物,勉強開會,村民均相顧無言,村長副也不知應作何事說何話。[25][25]村民會議的一項重要內容是村長副的選舉。根據山西村治的有關規定,參與村長副改選的選民須年滿20歲以上的男子,每戶出1人。各村村長照定額加倍選出,呈由縣知事擇委[26][26],由此可以看出:①山西村治時期的村選舉是以戶為單位進行的。②選舉不能被認為是直接選舉,因為村民得按定額加倍選出,再由縣知事從中選擇其一,這樣在尊重民意的基礎上又體現出國家的意志,這只能為有條件的行使選舉權,而非完全的選舉權。這樣一來,容易導致政府操縱村民選舉,甚至可以使政府利用土劣之人壓迫村民。 其次,息訟會的執行情況:息訟會本來是村莊自己組織起來調解村民之間的糾份和爭訟事宜,但在組織息訟會以及息訟會在發揮職能過程中出現了組織功能虛化的現象。如岢嵐縣各村息訟會“遇到人民請求調息之件,往往未能熱心辦理”。平順縣各村息訟會,“多有強制當事人交納會費,備具酒食情事”。該縣的“苗村山南底龍溪鎮等村公斷員,對于受理案件均循情處斷,不能主張公道”。[27][27]

  第三,保衛團的執行情況:據當時的實察員考察,臨晉各村多虛應故事,冀掩官廳耳目,而免嚴厲之督責,雖每屆冬初,縣政府定有冬防辦法數條,分行各村尊照辦理,但各村村長副“漫不經意,僅將村中壯丁名字擇寫數人造冊,呈區存轉聊以塞責,實際上保衛團不過一名詞耳,所有巡查會哨及稽查煙賭匪類事由各該村不分貧富,挨戶輪流每日輪三五家[28][28]。

  第四,就村禁約來看,翼城縣各村的村禁約條文“多甚簡略”。除整理村范十項外,“并無由村民會議共同議定之禁條”,“該縣辦理村禁約多年,各村尚不知自行議定禁約”。[29][29]禁纏足、倡天足既是山西村治“六政三事”中的一項重要內容,也是村禁約所規定的,但山西垣曲、鄉寧、昔陽、嵐縣等地多數婦女纏足者仍屬數見不鮮,其于天足之利,益非所深惡,而一味以纏足為美觀,“惡習相傳牢不可破”,盡管派出女稽查員,下鄉稽查以便鏟除積弊,但當地士紳多袖手旁觀;辦理村政人員對于天足敷衍塞責,不能認真查勸,當依照禁約切實罰辦時,村長副又大多礙于情而未能認真執行。 造成山西村治在各地農村變形執行的原因有:①山西村治受到當時整個社會大環境的影響,“最顯著的遍地的匪禍和連續不斷的的兵災,使人民居處都不能安寧,鄉村固有的社會基礎都頻于崩潰”。[30][30]尤其是農村經濟的破產,使農民流離失所,一些農民被迫淪為失業游民,成為社會禍亂的根源,這樣整個社會環境處于混亂狀態,無法為村治的推行提供一個安定的社會環境。②農民深受幾千年封建專制統治的影響,缺乏自治的習慣。而且由于“人民感受政治不良的影響,已然發生一種不肯信任政治的反感,所以他們對于自治之實行,也不免仍認作一種惡意的設施”。[31][31]③負責村治的地方行政人員,有的貪污受賄,得不到農民的信任,即使公正人員,“也大多不了解政治的意義,尤其不懂自治的作用和設施,就不免和人民的意志背道而馳”。[32][32]④土豪劣紳的存在直接侵害人民自治的權利,妨害自治的發展和進行。由此可見,在這樣的基礎上實施村治不可能在短期內取得顯著的效果。 四、余論

  一、山西村治的歷史地位

  山西村治在中國近代現農村政治發展史上具有一定的歷史地位。其表現主要有[33][33]:

  第一,已經認識到農村政治的重要性。村治是一種以村為本的政治模式,是村本政治的簡稱。當時有學者認為,“一省之內依人之集合地之劃區,天然形成一政治單位者村而已”,村是不成文之“自然組織”,是“歷史上相沿之自治機關”,村以下的范圍失之太狹;村以上的范圍失之寬。[34][34]“就政而言,村內之治安、風化、生計以及一切生活問題,皆國家之根本大政也。……就治而言,家庭孝友而外,首當推恩及于鄉里,治術之根據在此,……國家根本大政在農村,治道之正當起點亦在農村,則村本政治,乃為真正之全民政治,更何疑乎?”[35][35]可以說,能夠認識到農村政治的重要性,不能不說是對中國國情了解的深入。

  第二,已經提出農村政治由基層一層層向上提升的戰略構想。如果村治能夠成為“真正自治的組織,直接民權的基礎,人民參與政治的新能力新習慣自然一步一步可以養成,由村治而縣治而省治再擴大起來而至于全國的政治,通過村治為出發點,村治的自治與民權能夠實現,國家的民主政治才能夠建設”。[36][36]

  第三,已經認識到村治為政府推動的特性。如最早在河北定縣倡導村制的米迪剛認為,山西村治純“系自上而下,凡屬村民完全處于被動地位”[37][37]。有的人將自治首先由政府推動作為必然選擇,如呂振羽認為“自治之開始,政府為推行之原動力,民眾為被動之學徒,自治之完成,民眾為政治之原動力,政府為被動之機關。”[38][38]

  第四,已經認識到村級選舉的重要性。當時有人指出,“村內的負責人員,由村民自己來選舉,不稱職了便自己來罷免,這樣的選舉罷免創制復決豈不是直接民權嗎,所有村里邊的人都是平等的,同一的組織份子,村里邊的事人人都有直接參與的權力,村里邊的各種利益,人人都有平均參與的機會,這樣的村治才算得是全民的民主的鄉村自治”[39][39]。在他們看來,“村民直接選舉本村賢良以治本村,并得直接參加,在選舉者方面,則辨擇有素,易得真才。在被選舉者方面,則休戚相關,治績必美”[40][40]。這種選舉方式可以“使地方之才,不必遠離鄉井,皆有穎脫之可能,自拔之機會”。[41][41]

  總而言之,山西村治是一個以省級政府名義推行的村治實驗,它在中國歷史上第一次將村長的選任權讓渡給一般村民,在中國農村政治發展史上具有重要的意義和地位。后來的南京國民黨政府就是以山西村治為藍本制定《縣組織法》,在全國范圍內推行區村制,要求村長由村民選舉產生。當然,國民黨政府為了對中共領導下的武裝割據區進行所謂“剿匪”,很快就廢止了區村制而改行保甲制,進一步強化了對中國農村的政治控制,村民自晚清新政以來獲得的民主選舉村長的權利又喪失了。 二、山西村治的本質

  第一,山西村治是一種中西結合的“混合物”。其中既有對中國傳統鄉里制度的借鑒(比如閭鄰的設置),又有一些現代西方民主管理體制的色彩。從村級機構的設置來看,它既有村民議事機構(村民會議),又有村政的執行機關(村公所),還有村“憲法”(村禁約)以及村級監察機關(村監察委員會)。從這個意義上講,它借鑒了現代西方民主制度的一些做法。 第二,山西在推行村治過程中經歷了一個從“官辦村政”到“村民自辦村政”的轉變。也即閻錫山是在“官辦村政”遇到諸種困難的情況下才推行“村民自辦村政”的。閻錫山在留學日本期間,曾醉心于日本和德國的軍國主義,形成了其“用民政治”思想。為了達到“用民”目的,他首先設置了村-閭-鄰-農戶四級的行政統治網,利用官方的力量來推行村政。但當時腐敗的官僚體制使“官辦村政”的效果很不理想,閻錫山因此才提出了“將政治放在民間”的口號,放手讓村民自己管理自己,實行“村本政治”。閻錫山希望通過“村本政治”,克服官僚政治的一些弊端,希望通過村民自己管理自己,達到穩定農村統治、發展農村經濟的目的,從而為其割據山西奠定基礎。 只是閻錫山在推行村治過程中,太注重政府的監督和指導作用,將著眼點放在怎樣利用村治加強對農村的控制以及對鄉村資源的汲取。他從各個環節和程序上控制和監督村民的自治活動。這些嚴密的監督說明閻錫山更重視對鄉村百姓的控制,而相對忽視鄉村百姓的生活和利益、鄉村社會的建設與發展以及對村民“自治”能力的培養,從而使村治表現出更多的官治色彩,使其自治的意義要大打折扣。雖然社會秩序的穩定、農村經濟發展以及社會風氣的轉變客觀上有利于農民,但從其主觀目的來講,其政權的軍閥專制性質根本不可能造就真正實質意義上的現代鄉村民主自治。 第三,村治的推行對村民和對閻錫山在山西的統治來說,是一件非常有利的事情。對于村民來說,閻錫山推行村治的目的之一就是實現農村政治穩定,實現“人民自己管理自己”,“村村無訟,家家有余”,這無疑是人民安居樂業的必要條件。對于政府管理來說,一方面,讓村民自己管理自己,村里的治安、教育、撫恤等公益事業都由村民自己來辦,可以省去政府的一大筆行政費用。另一方面,村級組織除了具有自治的功能外,還具有某些行政功能,這些村級組織的領導人有義務完成上級交給的行政任務,否則就要受到懲罰。因此,實行村治并沒有削弱政府對鄉村社會的控制。 分析山西村治的本質離不開對目的與手段關系的考察。我們知道,目的決定著手段,任何手段和措施都是為了實現目的。任何一項政策的目的都是為了統治階級或統治集團的利益,山西村治的目的也不例外。總的來說,山西村治的目的是為了閻錫山在山西的軍閥統治,為了達到這一根本目的,閻錫山在山西推行“六政三事”,建立村-閭-鄰-戶四級統治網絡,進行村民會議、村公所、村監察委員會、息訟會、村禁約等制度設計。這些制度設計就是實現目的的手段。但制度設計并不等同于現實生活。山西各地農村在執行這些制度規定時千差萬別,有的地方執行得較好,有的地方執行得較差,甚至有的地方就根本沒有執行。這種千差萬別的執行情況既與當地區縣長官對村治的認識態度、村治的監督力度有關,也與當地鄉紳、原來的權力精英人物以及普通村民對村治的理解有關。

  山西村治是在經濟文化較為落后的農村地區展開的,在推行村治過程中必然要受到當地經濟文化、傳統習俗、貧富差異以及各種力量對比的影響。可以說,落后的經濟文化極大地制約了山西村治的良性發展,造成村治在山西部分農村走了形式。

  三、民國時期的山西村治和當前的村民自治的區別與聯系

  當然,民國時期的山西村治和當前的村民自治有著本質的區別,所面臨的社會背景也不同。從本質上講,村民自治是中國共產黨人在馬克思主義指導下,根據中國國情對民主道路的一種探索,是億萬農民群眾在中國共產黨領導下對民主形式和途徑的理性選擇。它實質上是屬于基層社會生活的人民群眾自治,其自治的主體是農村人民群眾,是社會主義民主在中國農村的具體體現。而民國時期的山西村治則是帶有地方自治性的“村自治”,其目的是直接服務于閻錫山的軍閥統治。

  從社會背景來看,村民自治是在人民公社體制解體、中國共產黨在農村處于領導統治地位的大背景中興起與發展起來的,以共產黨為代表的政黨組織活躍在農村政治舞臺上,另外新興的國家政權對農村廣大村民進行了文化普及,對家族等非正式組織進行了徹底地摧毀和打擊。而在民國時期,閻錫山在推行村治過程中沒有對家族進行認真清理,相反還提倡家族參與村政;國民黨組織在農村基層基本上沒有什幺影響;更重要的是,民國時期社會動蕩,人們民不聊生,廣大農民都有一定不安定感,生存壓力很大,他們根本就沒有時間和精力參與村政。

  比較當前的村民自治和民國時期的山西村治,它們有一個共同的特點,即政府在整個過程中總是處于一個主導推動者的角色。在一個缺乏自治傳統的國家實行村治,政府的推動和指導有其合理性和必要性。只是政府在進行指導過程中,更要充分尊重村民的民主權利,只有這樣可以較好地調動國家與農村社會兩個方面的積極性。

  另外一個共同點是,無論是民國時期還是現在,村級組織都具有行政功能與自治功能。沒有村級組織的協助,國家基層政權很難對農村實施有效的行政管理;另一方面,自治功能也要求村級組織在維護村民利益,管理村內公共事務和公益事業等方面做出貢獻。在現實生活中怎樣處理好村級組織兩種功能的關系,就成為一個很重要的問題。民國初期的山西村治就沒有處理好這一問題,政府對于村治進行了過多的行政干預,沒有充分尊重村民的民主權利。而我們當前的村民自治過程中,一些地方的村級組織也存在著行政化的傾向,或者流于形式。如何吸取民國山西村治的歷史教訓,使村民自治朝著健康的方向發展,成為一個村民自治實踐過程中必須注意和急待探索、解決的現實問題。

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  [1] 在開始本文的論述之前,筆者有必要分析一下“村治”、“村制”、“村政”這幾個概念的區別。A.當前學術界所談論的“村治”一般是指村級治理,而在民國早期“村治”則是“村本政治”的簡稱,就是把村作為自治的基礎,從而使村民養成自己管理自己習慣,做到“村村無訟,家家有余”的目標。換句話說,當時從事村治事業的組織者希望通過村治這種實驗,使村民將村治的外在強制規定內化為自己言行的規范,將外在約束轉化為行為的內在自覺。B.“村制”在當時則專指編村,就是將現存的自然村落以一定標準(在當時仍然是“編戶齊民”的策略,以百戶為標準設立“村”,這種設置開啟了中國農村行政村區劃的歷史,從而中國農村也進入到規劃性社會變遷過程之中。)劃分為行政村,這種村制是人為劃定的結果,與自然形成的村落意義不同,它體現出國家政權的力量。當然在編村過程中也大多考慮到自然村落的歷史與現狀。C.“村政”是當時官方所常用的話語,山西省府不僅成立專門負責村治事業的村政處,而且還將山西村治的歷史劃分為官辦村政時期和村民自辦村政時期,正因為這層關系,因為學術界有時將“村政”與“村治”混用。

  [2] 遺憾的是,我們今天對山西村治的研究非常薄弱。究其原因:第一,與我們對主政山西的閻錫山這個政治人物的基本評價有關。由于歷史的原因,在過去我們對閻錫山的研究主要從他對山西軍閥統治這一角度進行描述和評價。第二,相關資源極為缺乏。

  [3]《村制學講義:村制成例考講義》,第57頁。

  [4] 閻錫山認為,“民無德則為頑民,其弊則野蠻不化;民無智則為愚民,其弊則椎魯劣鈍;民無財則為貧民,其弊則救死不贍。”參見《山西現行政治綱要》(總述),第7-9頁。

  [5] 《山西村政綱要》(總述),第7頁。

  [6] 《山西村政匯編》(序),第一頁。

  [7] 1918年11月《修正山西村制簡章》,把村內居民由原來的每300戶設村長副各一人,改為百戶以上。

  [8] 《山西現行政治綱要》,第14頁。轉引自智效民,《閻錫山的“六政三事”與“用民政治” —民國初年山西新政初探》,《晉陽學刊》1996年第6期。

  [9] 《山西村政綱要》(總論),第17頁。

  [10] 吳文蔚《閻錫山傳》,第一集,第137 -138頁。

  [11] 《山西村政匯編》(呈文),第1頁。

  [12] 《閻伯川先生言論輯要》(五),76頁。轉引自《閻錫山全傳》,第259-260頁。

  [13] 《山西村政綱要》(各論),第2頁。

  [14] 《山西村政匯編》,(呈文),第2頁。

  [15] 《山西村政綱要》(總論),第6頁。

  [16] 《山西村政綱要》(各論),第8頁。

  [17] 《山西村政綱要》(各論),第17頁。

  [18] 《山西村政綱要》(各論),第19-20頁。

  [19] 《山西村政綱要》(各論),第7頁。

  [20] 這些嫌疑人包括以下幾種人:有販賣金丹洋煙嫌疑者;吸食金丹洋煙者;有貝者博嫌疑及窩娼者;向好斗毆及持刀行兇者;忤逆不孝及家族殘忍者;壯年游手好閑者及失學兒童。

  [21] 《山西村政綱要》(總論),第21頁

  [22] 《建設村本政治》,載《村治》月刊,第1卷,第1期。

  [23]《村治之理論與實施》,第44頁。

  [24]當然在實際執行過程中,簡章也允許村民根據本村的習慣每戶出1人參加。

  [25]茹春浦:《山西村治之實地調查》,《山西村政旬刊》第三卷,第二十七期,民國十九年九月二十一日。

  [26]《山西村政旬刊》1931年2月11日,第四卷,第五期。

  [27] 《山西村政旬刊》,第3卷,第34期,第21頁。

  [28]《各縣保衛團進行概況》1928年7月-1929年6月,《山西村政旬刊》第三卷,第三十一期,山西省村政處刊行,民國十九年九月一日。

  [29] 《山西村政旬刊》,第3卷,第32期,第20頁。

  [30]呂振羽:《鄉村自治問題》(上),載《村治》月刊,第1卷,第6期。

  [31]呂振羽:《鄉村自治問題》(上),載《村治》月刊,第1卷,第6期。

  [32]呂振羽:《鄉村自治問題》(上),載《村治》月刊,第1卷,第6期。

  [33] 參見肖立輝:《中國村民委員會選舉研究》,北京大學博士論文2000年。

  [34]梁漱溟:《北游所見紀略》,參見《村治月刊》,第一卷第四期,1929年6月15日出版。

  [35]王鴻一:《建設村本政治》,參見《村治月刊》第一卷第一期,1929年1月15日。

  [36]王惺吾:《民運與村治》,參見《村治月刊》第一卷第一期,1929年4月15日出版。

  [37]米迪剛:《參觀山西村治歸來之感想》,參見《村治月刊》第一卷第九期,1929年11月15日出版。

  [38]呂振羽:《北方自治考察記》,參見《村治月刊》第一卷第一期,1929年1月15日出版。

  [39]參見王惺吾:《民運與村治》,《村治月刊》第一卷第二期,1929年4月15日出版。

  [40]王鴻一:《建設村本政治》,參見《村治月刊》第一卷第一期。

  [41]楊天競:《村本政治之理論與實際及民族復興之因果》,《村治月刊》第一卷第一期。

本文來源:;本文作者:肖立輝 孟令梅

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